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Jean-Ludovic SILICANI, ancien commissaire à la réforme de l’État : « Pour un pouvoir normatif moins centralisé »

26/05/2017

Dans une note pour le think tank “GenerationLibre“, Jean-Ludovic Silicani propose une “révolution normative“ en limitant le domaine de la loi à la formulation des principes fondamentaux issus de chacun des codes (travail, urbanisme, environnement, etc.) afin de réduire de 90 % la quantité des dispositions législatives. Pour lui, « la situation actuelle où la loi entre dans un degré de détail extrême et change en permanence qui génère une instabilité et une insécurité juridique considérables ».

Selon Jean-Ludovic Silicani, « dans tous les pays, et en particulier en France, la quantité et la complexité des normes de droit applicables n'ont cessé de croître, et de façon accélérée. (…) Le stock du droit applicable en France (mesuré par le nombre de caractères), en dehors même des règlements européens, a augmenté d'environ 50 % en vingt ans ! ». L’ancien commissaire à la réforme de l’État estime que « les lois de simplification qui se sont succédé, pour louables qu'elles soient, ne s'avèrent pas du tout à la hauteur de la situation ». Il propose de « limiter la loi à l'édiction des principes fondamentaux du droit, sauf rares exceptions comme la fiscalité ou le droit pénal qui sont historiquement l'apanage du Parlement » et d’achever « la codification à droit constant qui concerne actuellement environ 60 % du droit applicable. Il convient de parachever cet exercice commencé il y a une vingtaine d'années en élaborant en cinq ans des « codes simplifiés » dans les matières non encore couvertes (environ cinq nouveaux codes sont nécessaires) : ils se borneront au recueil de tous les textes législatifs en vigueur dans chacun des domaines concernés ». Pour Jean-Ludovic Silicani, « l'essentiel consistera ensuite, pour chaque code existant ou nouveau, à charger une petite instance composée de parlementaires, de juristes et de représentants de la société civile (particuliers, entreprises, collectivités, associations…) d'extraire du droit existant ses principes fondamentaux : ils énonceront, sujet par sujet, les droits, les obligations et les interdictions ». Il estime qu’« à l’issue de ce travail, la quantité des dispositions législatives pourrait être réduite de 90 % ». L’auteur de la note prend l’exemple de l’action sur le droit du travail accompli par Robert Badinter et Antoine Lyon-Caen.

Pour mettre en oeuvre cette normalisation, Jean-Ludovic Silicani explique qu’ « il faut que cette méthode soit compatible avec le droit communautaire. S'agissant des règlements européens, il faudra veiller à ce que les principes fondamentaux énoncés dans la loi ne contredisent pas ces règlements ». Il faudra aussi assurer la constitutionnalité de cet exercice : « Il sera nécessaire de procéder à un test sur un code afin de voir si le Conseil accepte de participer à cette révolution normative. (…) Le Conseil constitutionnel pourrait accepter que, dans le respect des principes constitutionnels, la loi énonce des principes fondamentaux et se borne à cela ».

Plaidant « pour un pouvoir normatif moins centralisé » , le haut fonctionnaire propose aussi d’« associer la société civile à l’élaboration des normes ». Il estime « nécessaire qu'une fois que le législateur et le pouvoir règlementaire ont exercé leur office, il reste un espace de discussion : soit entre l'administration de proximité, (qu’elle relève de l'État ou des collectivités territoriales) et le public (particuliers, entreprises, associations…) ; soit entre les personnes privées (notamment, en matière de droit du travail) et les partenaires sociaux, afin de trouver la meilleure façon de respecter la loi ». Jean-Ludovic Silicani conclut que « ces acteurs seront ainsi responsabilisés plutôt que contraints de respecter des textes obscurs et étouffants dont ils comprennent de moins en moins le sens et la portée. Cette méthode coopérative réduira aussi les risques contentieux et donc, à ce titre, les cas d'intervention du juge. Il est temps d'associer vraiment la société civile à l'élaboration des normes : en amont, par la généralisation des consultations du public par voie électronique sur les projets de textes ; et au stade de l'application, par la réforme proposée. Alléger et assouplir les règles, c'est privilégier « l'esprit des lois » plutôt que leur lettre devenue illisible. En associant les citoyens à l’oeuvre du législateur, notre démocratie, loin d'être affaiblie, sera affermie. Encore faut-il être convaincu des vertus de la démocratie ».

L’intégralité de cette note est accessible sur le sitewww.generationlibre.eu/publications/pour-une-revolution-normative