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Revue de dépenses sur l’accueil de la petite enfance : des inégalités à corriger

12/12/2017

Dans le cadre des revues de dépenses, l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) vient de rendre public un rapport réalisé avec l’inspection générale des finances (IGF) sur les dépenses liées à l’accueil de la petite enfance (État, branche famille, collectivités locales, secteur privé). Elle s’élèvent à près de 16Md€ en 2015 et progressent à un rythme nettement plus élevé que d’autres dépenses sociales.

Le nombre de solutions d’accueil pour 100 enfants de moins de 3 ans est passé de 47 en 2006 à 56 en 2015, mais cette évolution globale recouvre des situations territorialement et socialement très différenciées.

Pour les familles, le reste à charge est très différencié selon les modes d’accueil : il est plus de deux fois plus élevé pour une famille qui a recours à un assistant maternel que pour celle qui dispose d’une place en crèche. Au sein d’un même mode d’accueil, le taux d’effort des familles dépend insuffisamment de leurs revenus, aussi bien pour le barème des participations familiales en EAJE que pour le barème du complément mode de garde (CMG).

Le rapport tire trois enseignements :

1. La baisse de la préscolarisation des enfants de 2 à 3 ans depuis la fin des années quatre-vingt-dix a fait reculer la part du mode d’accueil le moins coûteux à la fois pour les finances publiques et pour les familles ; la relance initiée en 2012 a seulement permis de stopper la chute constatée en concentrant désormais les efforts sur les zones prioritaires ;

2. Le nombre de places offertes par les assistants maternels a probablement atteint un pic, qu’il sera particulièrement difficile de dépasser en raison des préférences exprimées par les parents comme des perspectives démographiques de cette profession ; c’est notamment au regard de ce constat que le développement des maisons d’assistants maternels (MAM) mérite demain d’être accompagné de manière plus homogène par les CAF.

3- la fixation dans la convention d’objectifs et de gestion (COG) de la CNAF d’un objectif quantitatif de création de places en EAJE s’avère hasardeuse. En effet, les objectifs annoncés ne peuvent s’appuyer sur aucune évaluation objective du besoin de prise en charge, qui s’exprime différemment pour chaque famille (préférence pour l’accueil collectif, sensibilité au coût de prise en charge, possibilité d’avoir recours à l’entraide familiale...).

L’IGAS observe que la création de places obéit à une mécanique complexe. Comme il s’agit d’une compétence non obligatoire et que les contraintes financières sont fortes, les communes et intercommunalités hésitent à s’engager dans des dépenses de fonctionnement risquant de peser sur leurs budgets futurs. En conséquence, le marché des crèches privées, financées pour partie par des entreprises réservataires, ainsi que plus précisément des micro-crèches financées par la PAJE, s’est développé et est désormais à l’origine d’un quart des places créées sur l’année en accueil collectif. Plutôt que de fixer un objectif quantitatif, la nouvelle COG devrait être l’occasion d’affirmer plus clairement des orientations qualitatives, en priorisant le développement des EAJE dans les zones et pour les publics qui sont le plus susceptibles de bénéficier d’un accueil collectif. L’IGAS insiste pour que les CAF soient en mesure de suivre le nombre d’enfants de familles pauvres accueillis en EAJE.

Pour autant, la mission a écarté des scénarii de transformation en profondeur (comme par exemple reconnaître une compétence obligatoire aux communes, créer un droit opposable à la garde d’enfants ou un service public de la petite enfance), qui dépassaient le cadre des travaux confiés.

Elle a considéré en revanche que l’un des moyens de rendre le système plus efficient, particulièrement pour les constructions et aménagements des accueils collectifs, consisterait à transformer l’agrément des EAJE par les services de PMI en contrôle administratif simple opéré par les CAF.

De manière générale, le rôle des CAF dans l’accompagnement des acteurs de la petite enfance apparaît de plus en plus essentiel. Mais ce rôle exige de leur part une plus grande harmonisation de leurs pratiques -par exemple vis-à-vis des nouvelles solutions que sont les maisons d’assistants maternels (MAM) ou les micro crèches PAJE- ce qui nécessitera un engagement plus marqué de la CNAF dans le cadre de la future convention d’objectifs et de gestion signée avec l’État pour les années 2018 à 2021.

Les CAF, pivots de la politique d’accueil du jeune enfant sur le territoire, gagneraient en outre à être plus systématiquement informées de la création de toute nouvelle solution de garde (assistant maternel, micro crèche), à avoir davantage de visibilité sur l’attribution des places en EAJE2 ainsi qu’à développer des échanges plus réguliers avec les services de l’Éducation nationale, afin de conduire de nécessaires actions de sensibilisation auprès des parents dont les enfants pourraient bénéficier d’une préscolarisation dans les zones prioritaires.

La mission considère que le développement du marché des crèches privées au cours des dix dernières années constitue une évolution utile dans un contexte de demande insatisfaite des familles. Parmi ces structures, les micro crèches PAJE ont été à l’origine d’une part croissante des créations de places constatées sur la période récente. Toutefois, les dispositifs font apparaître un sur-calibrage des financements publics, particulièrement pour les structures faisant appel à des entreprises réservataires. La mission propose ainsi de plafonner par place le crédit d’impôt famille (CIF).

À l’avenir, la mission recommande de rapprocher les restes à charge, quel que soit le mode de garde utilisé par les familles. Elle préconise aussi de  rendre moins onéreux l’accès aux assistants maternels, en adoptant le barème de la PSU ; de rendre plus progressif le barème du complément mode de garde (CMG) pour les autres modes d’accueil individuel ; de diminuer dans les micro crèches PAJE le plafond horaire de facturation qui conditionne l’éligibilité des familles au CMG.